放宽城市落户,一纸不再定终身! | 社会科学报

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2019年是新中国成立70周年,是全面建成小康社会关键之年。改革开放40年,也正是中国推动城镇化进程的40年。国家发展改革委4月8日对外发布的《2019年新型城镇化建设重点任务》(以下简称《任务》)明确,城区常住人口300万以下的城市全面取消落户限制,300万至500万的大城市全面放开放宽落户条件,这无疑是中国户籍制度改革史上的一大突破。5月28日,国家发改委召开推进新型城镇化年度重点工作电视电话会议。6月17日,国家发改委新闻发言人孟玮强调要进一步深化户籍制度改革。今后,以一纸户口定终身的局面将得到改变。
原文 :《放宽落户条件是新型城镇化的内在要求》
本报记者 | 潘圳
图片 |网络
“开放落户”是中国社会发展的必然结果
党的十八大以来,党中央、国务院高度重视新型城镇化工作。2013年召开了改革开放以来第一次中央城镇化工作会议,2014年党中央、国务院印发了《国家新型城镇化规划》,2015年召开了中央城市工作会议,2016年国务院印发了《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》,对新型城镇化工作作出了全面部署。2018年,国家发改委印发《推进新型城镇化建设重点任务的通知》,提出“中小城市和建制镇要全面放开落户限制”。多年来,推进新型城镇化高质量发展的工作不断取得新进展。
当前,我国正处于城镇化快速发展的中后期,从国际比较看,2017年,上中等收入国家平均城镇化率为65.45%,高收入国家平均城镇化率为81.53%,同期我国城镇化率为58.52%,比世界平均水平高3.7个百分点,但与处于相同发展阶段的上中等收入国家平均水平相比,低了近7个百分点,与高收入国家差距更大,还有很大发展潜力。按照发改委公布的指标,今年全国常住人口城镇化率要达到60.6%,户籍人口城镇化率达到44.4%。常住人口城镇化率的目标将提前完成。
今年是新型城镇化迈向高质量发展的重要一年,加快实施以促进人的城镇化为核心、提高质量为导向的新型城镇化战略,重点要推进四方面工作。国家发改委政策研究室副主任孟玮告诉记者,一是着力抓好重点人群落户,提高农业转移人口市民化质量;二是着力抓好城市群和都市圈规划建设,促进大中小城市和小城镇协调发展;三是着力提升硬实力和优化软环境,增强城市可持续发展能力;四是着力促进城乡要素自由流动和公共资源合理配置,持续提升城乡融合水平。
“进一步放宽大城市落户条件是进一步推进新型城镇化的内在要求,也是中国社会发展的必然结果和方向,是大势所趋、人心所向。”中国社科院人口与劳动经济研究所人口与社会发展研究室主任林宝向本报表示,按照目前的城镇化发展速度,要完成《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》中提出的常住人口城镇化率达到60%和户籍人口城镇化率达到45%左右的目标,应该问题不大,但要实现“户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距缩小2个百分点左右,努力实现一亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户”仍然有一定难度,迫切需要进一步推动。从当前情况来看,城市落户条件的限制是两个城镇化率差距缩小和常住非户籍人口落户的重要障碍。因此,此时出台政策进一步放宽大城市落户条件,正是推进新型城镇化的客观需要。
此前,许多省会城市、二线城市“广栽梧桐引凤凰”,被媒体称为“抢人大战”。人口流动是一个综合问题,人们选择在哪类城市落户前会对成本收益做出预判和评价。中原地产研究中心的报告显示,在2019年发布各种人才引进与落户等政策的城市已经超过50个。特别是二三线城市,比如,今年2月,陕西省会西安明确全国高等院校在校学生(教育部学信网在册人员)均可迁入该市落户。3月,河北省会石家庄全面放开城区、城镇落户,成为首个实施落户零门槛的省会城市。
众所周知,中国长期低生育水平导致劳动年龄人口已经进入下降通道,整个社会日益认识到人口的重要性,特别是一些力图做大做强、成为区域甚至是国家中心城市的城市“春江水暖鸭先知”,率先意识到人口规模和质量对城市竞争力的重要性,纷纷以人才竞争为核心开展了实质上的人口竞争。
林宝进一步向本报指出,近两年在各城市之间的人口竞争正愈演愈烈,实质上已经推动了这些城市落户条件的放宽。在此时进一步放开大城市落户条件,与这些城市的需求和政策方向相一致,大多数城市会持欢迎态度,政策推进的阻力将大大减轻,政策实施效果预计也将较为明显。进一步放宽大城市落户条件是中国人口形势变化的必然结果。
破解推进城镇化过程中的难点
我国处在人口城镇化率迅速提高的区间。按照联合国人口活动基金的预测,到2049年我国城市化率有望达到76.91%,城镇人口将达到12.14亿,城镇人口还会新增3.8亿左右。这些新增的城镇人口,会流入大城市还是小城镇?是靠扩大现有城镇规模还是需要建立新的城镇来吸纳这些新增的城镇人口?“人到哪里去”和“钱从哪里来”仍然是推进城镇化过程中面临的两大难点。
正确认识我国乡—城劳动力和人口流动的规律和趋势,弄清楚“人到哪里去”,是规划大中小城镇体系、制定差别化城市落户政策的基础。世界银行社会咨询专家、武汉大学“两型社会”研究院副院长成德宁向本报记者表示,目前,我国对于城镇化过程中“人往哪里去”问题的认识,还存在着两种错误倾向:一种倾向是超大和特大城市预测和规划的人口规模过于保守,导致规划控制的人口规模一再被提前突破,结果实际人口规模超出了预测和规划的人口规模,大城市“只准备了一桌菜,却来了两桌客人”,规划的用地和基础设施建设规模不能满足实际人口的需求,从而造成城市用地紧张、基础设施不敷使用、城市拥挤、人居环境恶化等问题。
另一种倾向是没有区位优势和发展潜力的中小城市,好大喜功,盲目扩大人口规模规划,不合理规划了建设用地及基础设施建设规模,结果这些城市人口吸引力小,人气不足,造成土地和基础设施的浪费和闲置,甚至出现“鬼城”现象。准确预测我国未来农村流动人口的流向和流量,是推进新型城镇化的难点之一。
受户籍制度、社会保障制度、土地制度等一系列城乡分割体制的影响,我国以往的城镇化是“没有市民化的城镇化”。到2018年,我国常住人口城镇化率达到59.58%,而户籍人口城镇化率仍只有43.37%,全国有多达2.41亿的人口居住和工作在城镇,但却没有城镇的户籍,未能真正融入城镇社会,实现市民化,而是长期处在“流而未迁”的状态。这一方面导致农村大量家庭“夫妻分居”,带来“留守儿童”、“农村人口严重老龄化、空巢化”等问题;另一方面,数以亿计的流动人口不能享受与城市居民同等的公共服务,使相当一部分流动人口出现“融不进城镇、回不去农村”的迷茫,妨碍了城市社会融合。
推进新型城镇化,首要任务就是把有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化,而实现市民化,需要政府加大城市基础设施的投资,增强公共服务的供给能力。过去,我国许多地方政府建立起“土地出让收入”和“土地抵押贷款”相结合的“土地融资”模式,“以地生财”、“以地兴城”,土地出让收入和土地抵押贷款实际上成为地方政府筹措城镇化的资金的主要来源。
这种城镇化的融资模式不仅难以为继,而且容易导致城市盲目圈地、抬高房价、侵犯农民权益等问题,还潜藏着地方债务风险。如何建立可持续的城镇化融资模式,形成稳定、长期、可持续的城镇化投资来源,也是推进新型城镇化需要破解的难题之一。亚洲开发银行前研究部主任、复旦大学世界经济研究所所长万广华则认为,出现在公共服务提供方面的困难和挑战,可能是教育和医疗资源的分配与使用。
城镇化发展和乡村振兴并行不悖
中国几十年来的城乡分割制度体系,为城乡一体化设置了重重障碍,而建设现代化强国的一个目标就是要逐步缩小直至最终消除城乡差别,即实现城乡一体化。目前中国正处于城市化加速发展阶段,预计这个阶段会持续到2035年,2035年以后进入平稳发展阶段。根据国家统计局数据,2017年外出农民工17185万人,其中进城农民工有13710万人,今后15至20年内会有更多农村人口流向城镇。
既然人口从农村流向城镇是必然现象,那么如何处理城镇和农村之间的关系?城镇化进程中,农村要如何发展?城镇化发展和乡村振兴如同铁路的两根铁轨,二者并行不悖。中央农村工作领导小组办公室副主任、农业农村部副部长韩俊曾公开表示,现阶段农民进城落户定居,是否放弃承包的耕地、草地、林地和宅基地,必须完全尊重农民意愿,不得以退出承包地和宅基地作为农民进城落户的条件。
“城乡之间劳动力流动应该从以前的农村到城市的单向流动,变为城乡之间的双向流动。一方面,随着新型城镇化的推进,农村大量人口流向城市;另一方面,城市化过程中形成的一部分优质人力资源将配置到乡村,为乡村的发展注入活力。”国务院发展研究中心农村部部长叶兴庆认为,新型城镇化和乡村振兴并不矛盾,应同步协调推进。
中国社科院农村发展研究所研究员李国祥告诉记者,在要素流动方面,人才的自由流动首先要取得突破。在产业发展方面,需要促进乡村经济多元化发展,实现城市与农村互补。加快推动城乡融合发展,对于缩小城乡差距、提供更多就业机会、提高农民生活质量、促进农民收入持续增长,具有重要意义。
尽管《任务》强调了要推进常住人口基本公共服务全覆盖,但从以往城市政府的实际操作来看,户籍仍然会在相当长的时期内成为公共服务供给中的一个重要标签,落户从非户籍人口变成户籍人口是公平享受基本公共服务的重要前提。
要进一步推进社会公平和社会进步,进一步放开大城市落户条件是必然方向,《任务》中的相关规定正是顺应了这一发展方向。林宝向本报强调,必须清醒认识到,《任务》提出的只是中国户籍制度改革的一个阶段性任务,并不是中国户籍制度改革的终点。下一步,还需要继续切断户籍制度与各项福利之间的联系,打破户籍制度造成的区域分割、人群分割,让户籍制度回归户籍登记的本义。
文章原载于社会科学报第1664期第1版,未经允许禁止转载,文中内容仅代表作者观点,不代表本报立场。
拓展阅读
观点 | “自由迁徙”?“自愿选择落户地”?相信以后都可以实现!
收藏 | 关乎你落户、子女教育、福利的文件,今天刚发……
关注 | 周建国:取消农业户口意义究竟有多大
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