瞭望丨宅基地有偿使用求解

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◆目前,全国有近2500万套农村房屋空置。村庄宅基地闲置率呈现东部最高、西部次之、东北第三、中部最低的格局
◆尽管部分地区制定了宅基地有偿取得、使用和退出机制,并且在政策上也进行广泛宣传,但对历史形成的农村宅基地超标准占用和一户多宅收缴有偿使用费等争议较多问题,应妥善考虑,慎重处理
文丨《瞭望》新闻周刊记者邵琨 王建 梁建强
  近日,《瞭望》新闻周刊记者在山东、湖北、黑龙江等农村宅基地试点地区调查发现,部分农村闲置的宅基地被盘活,带动了农村经济的发展。但是,一些地方仍存在大量宅基地闲置的状况。而且,受宅基地无偿使用的旧有观念、基层干部畏难情绪等影响,农民对宅基地有偿使用改革存抵触情绪。有的试点地区出现有偿使用缴费难现象。
  农村宅基地制度改革是我国土地制度改革的重要内容之一,试点地区围绕保障农民住有所居、建立宅基地有偿使用和退出机制、盘活闲置房地资源、宅基地“三权分置”等核心问题开展了探索。截至2018年底,试点地区共腾退零星、闲置宅基地约14万户、8.4万亩。
  采访中,围绕广大农民关注的宅基地有偿使用和退出机制,基层干部建议,根据历史经验和农村现实,对这一改革的影响进行客观综合评估,把握改革的力度和节奏,积极稳妥推进。
部分闲置宅基地“活”起来
  在山东省德州市武城县李家户镇王庄村,已在城里落户的村民王子深指着身后的空地告诉记者:“这块地原来是我的老房子,通过评估给了5万多块钱,还有一张1万块钱的房票,可用于去城里买房。”
  武城县通过农户宅基地置换和有偿退出机制,选择宅基地空闲面积较大、连片面积30亩以上与大田相连的土地进行复垦,不少农村老旧宅基地被盘活,增加了耕地面积。
  李家户镇党委书记卢远飞说,除了面积较大、集中连片的复垦外,只要村民愿意,一些零星分布的闲置老旧房屋宅基地,县里也帮助村民免费清理,以便复垦。农户可以栽种果树、蔬菜等作物,收益归农户。
  “闲置的老旧房屋,住没人住、卖没人买、拆不敢拆。宅基地置换和有偿退出,不仅打通了土地要素在城乡之间的关联,拓展城乡发展空间,重塑城乡关系,还能增加农民收入、壮大集体经济、改善农村环境。”武城县委书记张磊说。
  黑龙江省安达市2015年被确定为全国33个农村土地制度改革试点市县之一,2017年又承接了农村宅基地试点改革任务。安达市古大湖镇巩固村借助宅基地改革试点的政策契机,利用闲置的房屋兴建了集餐饮住宿、游玩休闲、观光旅游为一体的“精品民宿”,吸引了不少游客。安达市自然资源局局长郭宗建说,改革不仅活化了农村宅基地用途,还有效提升了农村宅基地的内在价值。
  湖北省宜城市是全国最早的33个农村土地制度改革试点县市区之一。记者在宜城市流水镇莺河村看到,几年前曾闲置、废弃的农房,经过改造之后,成了豆腐坊、农家乐等,有的还改建成了民宿。莺河村党支部副书记杨晶说,莺河村村委会通过调查摸底,针对“一户多宅”、“空挂户”、宅基地荒废等情况,在尊重民意的基础上,由村集体出资改造老房子,由村民来承包,积极探索盘活利用闲置宅基地和农房的办法,发展特色乡村旅游产业,取得一定效果。
有偿使用费遭遇收缴难
  在多地调研中,记者了解到,农村宅基地制度改革虽然取得了一定成效,但宅基地空置问题仍较为突出,有偿使用费收缴难度大。
  目前,试点地方的有偿使用费收缴,在改革具体办法、标准等方面缺乏细则,仍然处于探索阶段。另外,农民已习惯农村宅基地无偿使用,宅基地超标又是历史原因形成,现在收费,农民一时难以接受,不情愿缴费。
  按照《黑龙江省土地管理条例》规定,农村宅基地面积每户不超过350平方米,城市近郊每户不超过250平方米。从宅基地摸底调查情况看,安达市农村宅基地每户平均面积在880平方米以上。安达市明确,在征求村民意见后,成立村民理事会,通过村民理事会对超出法定面积350平方米以上部分,按照征地区片综合地价的相应比例,分区域分类分档按年度计收宅基地有偿使用费。
  以安达市卧里屯镇为例,按规定对350~550平方米、占比18%的12878宗,征收所在区域征地区片综合地价的1%,即每平方米0.72元/年;550~750平方米、占比23%的16208宗,征收比例为5%,即每平方米3.6元/年;对750平方米以上的,占比51%的35933宗征收比例为10%,即每平方米7.2元/年。以安达市农村宅基地平均面积880平方米计算,如果征收的话,每年需要缴纳有偿使用费约1800元。
  一些基层干部介绍,对历史形成的农村宅基地超标准占用和一户多宅的收缴有偿使用费,群众缴费的积极性不高,没有国家相关法律保障,目前还没开始收。
  一些基层干部反映,国有土地通过向土地使用者收取出让金,体现国家对土地的所有权。农村宅基地为集体所有,但集体组织参与宅基地使用管理的程度不高,时间长了一定程度上形成所有权虚化。“这种情况长期存在,改革时有些地方不知如何改,不知哪些能改,导致出现畏难情绪。”湖北一名基层干部说。
积极稳妥推进改革
  采访中,专家表示农村宅基地有偿使用制度改革有其必要性和可行性,但根据历史经验和农村现实,对这一改革的影响需要客观综合评估,合理把握改革的力度和节奏,积极稳妥推进。
  重点突破、有序推进,发挥基层干部的主动性。华中科技大学国家治理研究院研究员杜志章建议,在宅基地试点改革中要发挥基层干部和群众的创造性和主动性,在广泛征求意见的基础上,积极稳妥推进。
  支持和尊重农村集体经济组织的自主选择。专家建议,应当支持基层政府结合实际进行制度创新,由集体经济组织自主决定有偿使用收费的范围、标准、方式等,上级政府做好监管和总结,时机成熟时推广。
  加强农村宅基地有偿使用费管理。专家建议加强相关探索,按照“取之于民、用之于村”的原则,合理确定宅基地有偿使用费用途、完善宅基地有偿使用费分配制度,按照村民自治和民主管理原则,健全有偿使用费使用制度、严格有偿使用费监管,确保改革健康有序推进。LW
刊于《瞭望》2019年第47期
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